Звіт

за результатами фокус-групових досліджень практики притягнення до юридичної відповідальності державних службовців (листопад 2011 року)

Мета: проведення дослідження стосовно практики притягнення до юридичної відповідальності державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування і відшкодування збитків, завданих органами влади.

Завдання: отримання достовірної інформації про практику органів влади щодо притягнення до відповідальності публічних службовців та відшкодування завданих ними збитків, ­  основні проблеми, перешкоди й тенденції у цій сфері.

Дослідження проводила ГО Інформаційно-правовий центр “Наше право” з допомогою безпосередніх організаторів фокус-груп — Чернігівського обласного осередку ВМГО “Демократичний альянс” (м.Чернігів), Творчого об’єднання “ТОРО” (м.Кіровоград) за підтримки за підтримки проекту ПРООН «Розвиток громадянського суспільства».

 

Результати фокус-групового дослідження,

проведеного в місті Чернігові (23 листопада 2011)

Учасники: по одному представнику правозахисних організацій, юридичних клінік, територіального управління Державної судової адміністрації в Чернігівській області, Чернігівської міської ради, слідчого управління УМВС у Чернівецькій області, Державної фінансової інспекції в Чернігівській області, апарату Чернігівської ОДА.

Запитання: до якого виду юридичної відповідальності, здебільшого, притягують державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування (далі - публічних службовців)?

За словами службовців, їх притягають до всіх передбачених законодавством видів відповідальності. Проте,  саме в органах, які вони представляють особливих проблем з порушеннями законодавства не виникало, і притягнення до відповідальності відбувалося в поодиноких випадках.

Запитання: які проблеми виникають у зв’язку із застосуванням юридичної відповідальності державних службовців?

За словами представників ГО, є декілька проблем юридичної відповідальності публічних службовців. По-перше, коли вищестоящий орган скаргу громадянина скеровує в орган, на службовців якого цей громадянин скаржиться, нібито за належністю. До того ж, справи про правопорушення міліціонерів розслідують самі міліціонери. На їхню думку, це спричиняє необ’єктивність і відсутність призначення покарання взагалі. По-друге, якщо йдеться про виявлення серйозних правопорушень, за які передбачена кримінальна відповідальність, то практика по Україні показує, що службовця звільняють “заднім числом” з роботи, коригуючи таким способом статистичні дані. Тобто, намагаються уникнути і не робити чорну пляму на свою структуру.

Інша проблема - неможливість притягнути до відповідальності за неефективне виконання покладених на орган влади функцій, коли все відбувається в межах законодавства,  і очевидних порушень немає. Наприклад, соціальні служби, які зобов’язані захищати права дитини, часто, замість того, щоб вчасно вжити заходів для захисту і зміцнення сім’ї, просто працюють над тим, щоб окремих батьків позбавити батьківських прав. Тобто,  самі служби не розуміють,  як повинні діяти. Це ­  найскладніша проблема.

Окремих випадків порушення законодавства просто “не помічають” контролюючі органи. Наприклад, на початку навчального року дітей зі шкіл міста під час навчального процесу катали на теплоході “Казбек”. Наказу Управління освіти не було, проте, за чутками, це робилося на підставі усного дзвінка. Дітей, фактично, змушували оплачували ці катання і пропускати уроки. Активність батьків була низькою, відтак це не помітив жоден орган влади. Хоча такі випадки мала б розслідувати насамперед прокуратура. Або, скажімо, коли дітей відлучають від навчального процесу для того, щоб вони робили “живі коридори”, бо має приїхати президент. На такі випадки ніхто не звертає уваги, і ніхто за них не несе відповідальності.

Ще одна проблема полягає в тому, що,  з одного боку, прокуратура,  проводячи перевірки, виявляє порушення закону в державних установах, проте,  з іншого — часто ці перевірки призводять до того, що працівники цих установ просто бояться зробити щось “не так”. Наприклад, поекспериментуємо,  що відбудеться, якщо директор інтернату виконає Порядок попередження жорстокого поводження з дітьми? Відповідно до цього документа, якщо класний керівник помітить дитину з психологічними проблемами чи побоями, він повинен з’ясувати,  в чому причина? Може це насильство в сім’ї чи батьки неналежно її доглядають. Учитель звертається до директора, який повинен сповістити Службу у справах дітей. Проте, за статистикою, практично ніхто цього робить. В чому ж причина? Якщо директор повідомить Службу у справах дітей, міліцію чи лікарів, що щось не так з дитиною і справу треба розслідувати, то директора покарають. Це ж погана статистика.

Спостерігається ситуація, коли представників держави на найнижчому рівні притягують до юридичної відповідальності надмірно часто і в ситуаціях, коли від них ця проблема не залежить. За словами службовців, статистика — це найперша причина, що ускладнює застосування юридичної відповідальності до державних службовців. У всіх державних структурах ведеться статистика,  скільки державних службовців притягнуто до відповідальності, скільки було порушень тощо. Згодом вищестояще керівництво, підводячи підсумки, приймає рішення, що рейтинг цього органу по області чи по Україні поганий. Це означає, що службовці погано працювали, а тому їм зменшують оплату або вживають інших заходів. При цьому ніхто не питає,  в яких умовах працює кожен службовець, чи має він все необхідне для роботи. Частина відділів кожного органу постійно працює над заповненням таблиць зі статистикою, які подаються у вищестоящі органи. Якщо когось з конкретного органу чи відділу притягнули до відповідальності, то страждає кожен його працівник. Тому й звільняють “заднім числом”, бо ті люди, які не винуваті, не отримають премії чи нормальної зарплати. Така практика  є недолугим пережитком  радянської системи. Не статистика повинна нами керувати, а принцип: “зробив порушення — відповідай”.

До того ж, показником роботи, наприклад, міліції є кількість виявлених порушень, а не зменшення рівня злочинності чи підвищення рівня правопорядку, який можна виявляти шляхом опитування громадян,  як вони оцінюють роботу правоохоронних органів. Міліція має здати показники виявлених правопорушень з кожного виду злочинів, особливо з корупції. В результаті страждають дрібні службовці, на яких чиниться неймовірний тиск. Трапляється, що в суд подають протокол про вчинення правопорушення, в якому немає складу правопорушення, і суд виносить рішення про накладення стягнення. Наприклад, сільський голова притягнутий до відповідальності, що він не повідомив вищестоящий орган про наявність конфлікту інтересів. Але ж  у сільського голови немає вищестоящого органу. За такий аргумент на свою користь у судовому засіданні, суд присудив йому більш високу міру покарання, оскільки він  нібито не співпрацював з судом.

Обов’язковість досягнення показників стосується усіх контролюючих органів, що уповноважені виявляти порушення. Якщо не виявлено порушень, значить орган погано працював. Існує навіть приказка: відсутність у Вас судимості, це не Ваша праведність, а наше недопрацювання.

Запитання: наскільки ефективним є механізм притягнення до відповідальності публічних службовців з точки зору покращення роботи органу влади?

На думку присутніх публічних службовців, в світлі останнього закону про корупцію, службовець є неповнозахищена людина. Громадянин, який вважає себе незахищеним, і який не працює в органі влади, має багато прав і, практично, не має жодних обов’язків по відношенню до себе. А в службовців лише обов’язки і жодних прав. Спілкуючись з окремими представниками громадських організацій, складається враження, що кожен службовець пребуває під збільшувальним склом і має постійно відповідати, чому він поганий. А  громадське суспільство і державу взагалі мають розвивати люди, які розуміють що вони громадяни з однаковими правами і обов’язками. В нас за великим рахунком йде полювання: як довести, що “влада” погана. А все, що являє собою народ — не може бути владою. Але ж влада — це і є той народ. Міліціонер, який б’є — це син батьків, які недовиховали і не вклали щось. Чиновник, який “хамить” і веде себе неадекватно, ­- насамперед син свого народу, свого міста, школи і садочка. Цю проблему треба вирішувати початково з сім’ї, з виховання людини, як такої. У нас все навпаки: виховують уже сформованих людей, починаючи не з того. Треба виховати водія, кухаря, медсестру і вчительку, і представника громадської організації також, щоб він відповідав за ті проекти, які  реалізовує. Кожен має нести відповідальність перед громадою.

Службовці завжди мали бути відповідальними, але з першого липня, відколи набув чинності корупційний закон, - відповідальність удесятеро зросла. Не можна з однієї овечки здерти три шкіри, бо шкіра завжди тільки одна.  Виходить, що  службовці усіх органів, морально перебувають у ситуації здирання третьої шкіри. Так працювати вкрай складно. Розруху треба розчищати в головах не тільки державних службовців, але й кожного громадянина.

Проте,  представники громадських організацій заперечили тезу, що нібито існує абсолютний стереотип “поганої влади”. Взагалі, дивитися “на руки” владі — це нормальний стан демократичного суспільства. Зі свого боку службовці запропонували, що треба робити публічною інформацію про те, яку зарплату отримує не тільки міський голова і його заступники, але й головні спеціалісти, начальник відділу. Міра відповідальності і міра можливостей має рівнятися. Для покращення ефективності роботи органів влади, на думку службовців, давно винайдено рецепт: щоб публічний службовець не скоював жодних порушень, у нього не може бути й мови про дискреційні повноваження. Вони мають бути чітко визначені і регламентовані, тоді немає за що притягувати службовця до відповідальності. Так зроблено в північних країнах Євросоюзу. Закон “По засади запобігання корупції” має бути спрямований саме на запобігання. В країнах Євросоюзу стимулюється чесна робота службовця, вона вище оплачувана, плюс соціальні пільги. У нас же в законі визначений перелік обмежень, але немає компенсаторів. Наприклад, якщо людина має допуск до державної таємниці, то вона обмежується в чомусь, проте за це держава проводить їй доплату. Державний службовець — це найнижча на сьогодні зарплата в Україні. В середньому 850 грн. В цивілізованих країнах службовці отримують середню заробітну плату і мають  багато соціальних пільг з кредитування житла, навчання  дітей, медичного обслуговування тощо.

В Україні часто звучить пропозиція: якщо не хочете працювати за таку низьку платню, то не йдіть на державну службу. У зв’язку з таким високим рівнем безробіття люди з вищою освітою хочуть себе реалізувати, а особливого вибору немає. Тому треба виховувати повагу до державного службовця, а в нас відбувається якраз навпаки. В ЗМІ йде тотальна дискредитація авторитету державної служби.

Проблема причин правопорушень, скоєних державними службовцями, системна і дуже залежить від менталітету самого службовця. Якщо дитина приходить в дитячий садок, а мама має зробити доброчинний внесок, в лікарні — теж заплатити, в школі ­ те саме, то в неї формується бачення, що  вона має постійно платити, причому за невисокого рівня життя. Тому через 20 років, отримавши посаду на державній службі, вона й вчиняє правопорушення і, зазвичай,  на неї відразу одягають кайданки.

Запитання: що треба змінити для покращення ситуації?

За словами присутніх службовців, немає потреби змінювати закони, оскільки проблема юридичної відповідальності полягає радше в недосконалій практиці, ніж у законодавстві. Скажімо, практично не виконує своїх функцій державна виконавча служба. Представники громадського сектора підтримали цю думку і висловили бачення, що посилювати відповідальність немає потреби, оскільки це не змінить проблеми, що залежить від низки факторів. Вони також погодилися, що потрібно піднімати рівень заробітної плати, оскільки за визнаними стандартами,  це ­ насамперед показник незалежності суду. Те саме стосується й інших державних службовців. Також слід чітко визначати повноваження службовця. Проте,  навіть у нинішній ситуації з маленькими зарплатами і непрописаними обов’язками, якщо людина порушує закон, то це  в жодному випадку не виправдовує її вчинку. Виховання у сім'ї теж  не є виправданням правопорушень.

Наприклад, з досвіду тут присутніх людей є конкретні випадки: попри те, що справа щодо жорстокого поводження та катування розслідується впродовж багатьох років, розглядається вже у Європейському суді, міліціонери, які підозрюються у цьому,  продовжують працювати в органі влади і просуваються по службі. Чому так відбувається? Хто має займатися, в тому числі, просвітницькою діяльністю і вихованням, як не держава? Зрозуміло, що потрібно піднімати її авторитет, попри те інколи трапляються випадки, коли службовець сам не хоче цього. Громадські організації теж не можуть мовчати, коли щось йде не так.

Коли службовець стикається з порушеннями або недоліками на роботі,  у нього є два варіанти: піти з цього органу і займатися іншими справами, або не мовчати. Це, звичайно, ускладнюється, по-перше, законодавчою забороною публічним службовцям страйкувати, а також існуючою практикою в органах влади: якщо тобі щось не подобається, ти можеш звільнитися, хоча це не завжди вихід.

Запитання: як часто застосовується процедура відшкодування збитків, завданих громадянину в результаті неправомірних дій публічних службовців?

В межах розгляду кримінальної справи судом є можливість і відшкодовуються збитки, проте жоден з присутніх службовців з цим не стикався. За словами представників ГО,  проблема відшкодування збитків полягає, насамперед, в тому, що громадяни, зазвичай, просто не вміють звертатися про таке відшкодування. Обґрунтувати, наприклад, завдання моральної шкоди надзвичайно важко, суди неохоче приймають такі рішення.

 

Результати фокус-групового дослідження,

проведеного в місті Кіровограді (24 листопада 2011)

Учасники:

по одному представнику Управління державної служби Головдержслужби України у Кіровоградській області; відділу взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату Кіровоградської облдержадміністрації; прокуратури Кіровоградської області; СБУ в  Кіровоградської області; регіонального відділення Спілки адвокатів України в Кіровоградській області (адвокат); адвокатського об'єднання “Адвокатська фірма Волосян-Пільгуй і партнери”; юридичного відділу апарату Кіровоградської ОДА; Управління з питань внутрішньої політики та зв'язків з громадськістю; відділу кадрової роботи та державної служби Головного управління юстиції у Кіровоградській області; ГО КОБФ “Майбутнє за молоддю”;  Кіровоградської районної ради ; ГО Творче об’єднання ТОРО.

Запитання: до якого виду юридичної відповідальності, здебільшого, притягують державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування (далі - публічних службовців)?

Найбільше притягують до дисциплінарної відповідальності. Кримінальна відповідальність для службовця - страшно, але далеко, а от премій часто не дають. І якщо зарплата на половину залежить від премії... Ще одне найпоширеніше покарання - догана. Звичайно, все залежить від виду правопорушень. Левову частку з них становлять корупційні діяння.

За даними прокуратури, найбільше справ (в т.ч. кримінальних) було порушено проти працівників органів внутрішніх справ. Також порушені кримінальні справи проти сільських, селищних, міських голів (найбільше) та депутатів місцевих рад.

Запитання: які проблеми виникають у зв’язку із застосуванням юридичної відповідальності державних службовців?

За словами службовців, однією з проблем застосування юридичної відповідальності саме за корупційні правопорушення є те, що ніде не розповсюджено роз’яснень особливостей застосування новоприйнятого закону про корупцію. Запитань стосовно нього дуже багато. Незважаючи на це, службовців вже притягують до адміністративної відповідальності. Наприклад, людину не можна прийняти на роботу, якщо в цій організації працює близька особа. Є випадки, коли люди працюють вже десятки років в одній організації. Закон зворотної дії мати не повинен, проте, цих осіб притягують до дисциплінарної відповідальності. Ці люди вже отримали “чорну мітку”, що притягнуті до відповідальності саме за корупцію. Немає роз’яснень стосовно того, як бути в таких ситуаціях. Незрозуміло навіть,  як звільнити цю особу відповідно до трудового законодавства.

Інший приклад:  вимога, що особа не може впродовж року працювати в органі, який був підконтрольним їй за попередньою посадою. Проте, виникає питання: де повинен працювати голова сільської ради після закінчення терміну повноважень? Відповідно до Закону “Про статус депутата місцевої ради” він повинен повернутися на попереднє місце роботи. Законом про корупцію це заборонено, а роз’яснень нема. Де повинен працювати службовець районного Пенсійного фонду, коли він контролює всі юридичні та фізичні особи? Так само - податкової інспекції?

Є така приказка: “добрих людей більше, проте погані — помітніші.” Здебільшого, державні службовці - чесні і добросовісні люди. Дев’яносто дев’ять відсотків службовців не хочуть умисно допустити корупційне діяння. Проте, через  такі двозначності, недоречності, незнання, невміння підпадають під дію закону про корупцію.

Адвокати підтримали думку про абсурдність ситуації з прийняттям закону про корупцію. То півроку не було жодного законодавства про боротьбу з корупцією, то раптово вводять в дію Закон “Про засади запобігання і протидії корупції”. Там внесені суттєві зміни до кримінального законодавства, і Кодексу про адміністративні правопорушення. Введена відповідальність за такі правопорушення, яких не було раніше, навіть у радянські часи. Проте відсутні перехідні положення і роз’яснення. Судова практика йде своїм шляхом, прокуратура — своїм. Наприклад, прокуратура області порушила кримінальну справу проти голови райдержадміністрації за отримання хабара. Проте суд першої (а згодом апеляційної інстанції) скасував її, оскільки отримання незаконної винагороди в сумі менше, ніж 47 тисяч 50 грн., не становить ознак злочину. На думку адвокатів, це склад адміністративного правопорушення. Тепер справа в касаційній інстанції, відтак настала пауза. Вищий спеціалізований суд не висловився з цього приводу, хоча суди й в інших областях приймають подібні рішення.

Загалом юридична відповідальність має бути чітко диференційована. У нашому ж законодавстві немає чіткого розмежування між адміністративною та кримінальною відповідальністю. Диспозиції статей Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушенняповністю співпадають. А насправді позиція прокуратур різних рівнів і судів часто відрізняється. Верховний суд України цю проблему ще не прокоментував.

Ще одне зауваження адвокатів: з корупцією чи іншими правопорушеннями можна боротися тільки законними шляхами. А на  практиці,  оскільки є  плани на посадові злочини, ­- значить, повинні бути розкриті певні злочини. Був випадок, коли під час судового засідання виявилось, що є особа, яка сьогодні дає хабар професорсько-викладацькому складу в Кіровограді, минулого року давала — у Вінниці, а наступного року ­ поїде в Мелітополь тощо. Мова йде про провокацію службових злочинів. До того ж, під час дачі свідчень  цей чоловік випадково сказав, що він навіть не думав бути курсантом, але кум з УБОЗ зателефонував і сказав, що для цього потрібно зробити. Це не поодинокий випадок, а системна практика органів внутрішніх справ. Підставні люди провокують дачу хабара, записують на диктофон без дозволу суду. Згодом запис коригується. По кожній третій, четвертій кримінальній справі, пов’язаній з отриманням хабарів, відбувається або повна, або часткова провокація цих злочинів. Якщо в деяких європейських державах законодавство дозволяє провокацію хабара, щоб перевірити державного службовця, то для цього створюють спеціальні служби. У нас же є кримінальна відповідальність за провокацію хабара, тобто створення службовою особою умов, що зумовлюють пропонування чи давання хабара. Проте, за останніх тридцять років не розкрито жодного злочину за провокацію хабара. Такого не було в історії Кіровоградщини, та й загалом в Україні. Суспільство теж буде страждати, якщо боротися з корупційними проявами незаконним шляхом.

На думку адвокатів,  В Україні, на жаль, правосуддя є репресивним. За кордоном виносять 30-40 відсотків виправдовувальних вироків, і це вважається нормою. Якщо не доведено вину, то особу виправдовують. І це нормально. У нас практично виправдовувальних вироків немає. Якщо деякі судді роблять мужні, сміливі кроки і виносять такі вироки, то вони вищестоящими судами скасовуються. І тут існує кругова порука між судом і правоохоронними органами. Що значить людину виправдати? Особливо,  якщо вона перебувала під вартою деякий час. Це треба комусь відповісти за незаконне порушення кримінальної справи, незаконне тримання людини під вартою. Це не тільки зірки з погон полетять, а може й кримінальна відповідальність для посадових осіб наступити. Тому відстоюють честь мундира свого і суміжника. І це, на жаль, є проблемою. Встановити факт провокації хабара ­  означає виправдати одержувача хабара. Судді на це не наважуються.

З іншого боку, службовці нарікали на надмірну зарегульованість нового законодавства про корупцію. Воно передбачає величезну кількість дозволів на здійснення оперативних дій, що практично не дозволяє нормально працювати. У зв’язку з цим, якщо вдається довести вину правопорушника в суді, це - просто пощастило. Правозахисники не погодилися. Є дві нерівні сторони: держава і конкретна особа. Можливості держави, в особі її правоохоронних органів, і можливості особи неспівставні. Особа повинна бути захищена якимось механізмами, і вони не достатньо працюють. Службовці на це відреагували, що працюють в тісних рамках. Якщо вони роблять крок праворуч чи ліворуч, то це дуже стає всім помітно.

За спостереженнями громадських організацій, після того, як суд виносить рішення про притягнення до відповідальності за корупцію, державного службовця мають звільнити з займаної посади. Це відбувається максимум в 20 відсотках випадків. Знаходиться купа причин, чому не можна звільнити з посади. Наприклад, хто має звільняти сільських голів? Вони просто сплачують штрафи, а на сесії сільської ради не ставиться питання про їх звільнення.

Питання: що спричиняє виникнення ситуацій провокації хабара й інших порушень процедури притягнення до юридичної відповідальності?

На це може бути декілька причин. Наприклад, коли є потреба усунути конкретну посадову особу з посади. По-друге, насправді важко боротися з корупцією, виявляти та фіксувати ці правопорушення. Якщо є попередня інформація про зловживання посадовця чи інші порушення, проводять слідчі дії і йде планова робота. Ще одна причина: великий особистий майновий інтерес службовців, які вчиняють правопорушення, а потім і в контролюючих органів. Наприклад, в одному з районів міста Києва згорів земельний кадастр, і “випадково” втратили електронний. Службовець, який займався технічними питаннями його створення та підтримки, дев’ять разів притягався до адміністративної відповідальності до того моменту, проте і далі працював на посаді. І тепер не можуть відновити документи за сім років.

Крім того, кодекс про адмін..порушенняв старій редакції встановлював міри відповідальності, але імплементація йшла в розріз із Законом “Про боротьбу з корупцією” та Законом “Про державну службу”. Сьогодні, більше-менш унормували, перевели все в штрафи, проте немає механізму їх сплати. Але найбільша проблема (отже, й причина) не у виді покарання, а в його невідворотності. Можна передбачити 20 років позбавлення волі, але нікого не покарають. А можна призначити 500 гривень штрафу, але людину дійсно примусити його сплатити. У нас є вибіркове застосування законодавства. Існує також суперечність норм між собою. Потрібно гармонізувати законодавство.

Вагома причина — жалюгідне матеріальне забезпечення правоохоронних органів, прокуратури і суду. Зарплата слідчого — дві тисячі гривень. Разом з надбавками, преміями і доплатами для слідчих зі стажем — 5-6 тисяч. Виплата надбавок залежить від його керівництва. Якщо справа йде на додаткове розслідування, його позбавляють премій. Біда в тому, що закони, які приймають, ніхто економічно не прораховує. Спочатку приймають, а тоді шукають гроші.

Запитання: наскільки ефективним є механізм притягнення до відповідальності публічних службовців з точки зору покращення роботи органу влади?

За словами частини службовців, ефективним є дисциплінарна відповідальність. Коли працівник декілька місяців не отримує премію, то йому або треба шукати іншу роботу, або виправлятися (якщо, звичайно, в органу є ресурс її виплачувати). Інші кажуть, що винесення догани не є великою проблемою, оскільки її можна оскаржити в суді. До того ж, вона ні на що не впливає. З 2008 року 73 відсоткам  службовців області не виплачують премій та надбавок. Є догана — не виплачують премії, нема догани — також не виплачують. Якщо ж службовець припустився корупційного правопорушення, навіть формально (наприклад, пропустив дату в декларації про доходи), його  притягують до адміністративної відповідальності і звільняють з посади!

Саме покарання: чи кримінальне, чи адміністративне, ­  не буде для людини виправленням. На жаль в державі не створено умов, щоб службова особа, яка виконує функції держави, не думала,  як прожити на свою зарплату, чим платити за комунальні, одягнутися, коли хворий — за лікування, навчання дітей і т.д. Коли буде гідна зарплата, на 50 відсотків конфлікт між роботою і корупційними правопорушеннями відпаде. З першого липня 2011 року діє закон, а зарплати не підвищували з 2005-го року.

З точки зору звичайного громадянина, найефективнішою мірою покарання є звільнення з посади. Наприклад, в Кіровоградській області звільнили кожного четвертого голову районної адміністрації, і робота покращилася. Хоча, як показує судова практика, таке покарання можна застосувати тільки до вищих посадових осіб, оскільки тут йдеться про політичну відповідальність, а не дисциплінарну. Відповідно до трудового законодавства звільнити службовця складно.

Реєстр службовців, які вчинили корупційне правопорушення,  також не вирішить проблеми, оскільки через рік після відбування покарання дані про державного службовця вилучаються. До того ж, раніше в ОДА збирали звіти про службовців, яких притягнули до відповідальності, тепер ця інформація надходить до Києва в Головдержслужбу. З одного боку, це добре, бо службовець захищений. З іншого — перешкоджає управлінню, адже голова ОДА, щоб добре керувати областю, має її знати. Ще один аспект: в окремих органах спрацьовує  стереотип, що жодного слідчого, який відбув покарання, не візьмуть на роботу в прокуратуру чи ОВС. Жодного випадку, коли б такі дії оскаржували в суді, немає.

Запитання: Як часто застосовується процедура відшкодування збитків, завданих громадянину, в результаті неправомірних дій публічних службовців?

Для того, щоб отримати рішення суду про відшкодування збитків, слід витратити дуже багато часу (в середньому 3-4 роки), сил і коштів. Згодом ці рішення не виконуються, оскільки кошти неможливо стягнути з Держказначейства. Це, ймовірно, викликано тим, що законодавство не передбачає можливості органу влади звернутися з регресним позовом до того державного службовця, який його подав. В корупційному законодавстві передбачена така норма, але немає механізму, термінів, процедури такого звернення. Є приклад відшкодування збитків, завданих неправомірними діями органів слідства, проте суд присудив малу суму. Особа перебувала під слідством чотири роки, отримала повне виправдання у надзвичайно складній справі і... отримала  лишень 30 тисяч гривень компенсації.

Запитання: Що треба змінити для покращення ситуації?

Неважливо,  якою буде відповідальність ­-  дисциплінарною чи кримінальною. Важливо, щоб вона була невідворотною. Варто чітко прописати обов’язки кожного службовця, оскільки розмитість часто призводить до “дурного” покарання. Так само 80 відсотків свого робочого часу службовець може  займатися не своїми посадовими обов’язками. Ніби існує закон та підзаконні акти, але між ними є суперечності та прогалини, які залишають відкритими багато питань. Західні компанії створюють стандарти поведінки для своїх працівників, що  врегульовують кожен рух і кожен випадок. Наприклад, як треба сідати на стілець, будучи в нетверезому стані. Це звичайно смішно звучить, але створення стандартів для державних службовців за подібним зразком, унеможливить відхилення.  І кожен службовець подумає,  чи порушувати його. 

Треба змінювати всю судову систему, законодавство і найважливіше - збільшувати матеріальне забезпечення. Кожен стикається з незадоволеними потребами: папір, принтер і т.д. Нема жодної державної структури, яка була б повністю забезпеченою. Тому потрібне фінансове забезпечення і органу влади, і працівників. Про що можна говорити, коли 73 відсотки службовців області отримують середню зарплату в розмірі 1370 грн. Їм нема що втрачати. Якби він мав достатню зарплату і соціальні гарантії, і при вчиненні правопорушення він це втрачав, то добре подумав би,  як себе вести і  працювати.

Є крилатий вислів: ніщо для держави не обходиться так дорого, як дешеве правосуддя. Його можна застосувати і для правоохоронних органів, і для державної служби. З іншого боку, не всі учасники дійшли згоди, що збільшення заробітної плати автоматично припинить правопорушення. Це радше є стимулом для державного службовця. Оскільки низька зарплата, ­  не єдина причина правопорушень, для запобігання слід вживати й інших заходів. Треба запроваджувати відповідні процедури і механізми, які зводять до мінімуму залежність від людського фактора. Наприклад, якщо йдеться про дозвільні процедури, створювати “єдине вікно”, з метою уникнення контакту зі службовцями нижньої ланки, які є найбільш корупційно зацікавлені. Запровадження електронного врядування також може суттєво покращити ситуацію. Слід вивести слідчих з апарату інших органів державної влади (СБУ, прокуратури, ОВС), створити незалежний орган. Щоб він був повністю матеріально забезпечений, міг приймати об’єктивні рішення, а не виконувати чиїсь вказівки. Брати на службу кваліфікованих досвідчених кадрів.

Серед причин вчинення правопорушень державним службовцем  ­ суспільна мораль, атмосфера, в якій він живе, свідомість населення. Треба виховувати громадянську позицію, яку ми втратили. Явище корупції — двобічне і залежить не тільки від службовця. В кожній школі має відбуватися розмова на тему майбутнього, зокрема, людини, яка порушує закон.

 

Результати фокус-групового дослідження,

проведеного у місті Львові (24 листопада 2011 р.)

Учасники: представники Територіального управління державної судової адміністрації у Львівській області; КРУ у Львівській області; відділу внутрішньої безпеки у ГУ МВС Львівській області; Львівської обласної ради; УБОЗ ГУ МВС у Львівській області; відділу протидії злочинам в органах державної влади ГУ МВС у Львівській області; юридичних клінік, що діють на території м. Львова; Лабораторії практичного права юридичного факультету ЛНУ ім. І. Я. Франка; юридичної клініки Ліги студентів правників ЛКА; ГО МБО “Екологія-Право-Людина”;  ЛОО ВТО “Громадянська мережа ОПОРА”.

Запитання: до якого виду юридичної відповідальності, здебільшого, притягують  службовців Вашого органу?

Щодо працівників КРУ у Львівській області, то станом на день проведення фокус-групи було винесено догани щодо 10 осіб за невиконання чи неналежне виконання ними своїх обов’язків.

За даними ОВС у 2011 році було порушено 19 кримінальних справ щодо 22 осіб, 10 осіб було заарештовано, 22 звільнено з роботи. Здебільшого, ці особи притягалися до відповідальності за хабарництво, корупційні дії. Дисциплінарна відповідальність наставала за невиконання доручень, неякісне виконання доручень, заходи, що застосовувалися — зняття премії, догана, звільнення.

У сфері діяльності відділу боротьби з корупцією УБОЗ ГУ МВС України у Львівській області стосовно юридичної відповідальності державних службовців повідомлено, що було складено дев'ять протоколів про корупційні діяння, п'ять справ розглянуто судами, накладено три  стягнення.

Щодо працівників державної судової адміністрації  Львівській області - за останній рік притягались лише до дисциплінарної відповідальності дві особи (не судді).

Запитання: Які проблеми у зв'язку з цим виникають (у службовців) і незручності(для громадян)?

Представники органів державної влади зазначали, що громадяни та деякі депутати зловживають правом на доступ до публічної інформації, поданням запитів, звернень, перетворюючи це на своєрідне хобі для себе. Таким чином перешкоджають роботі цих органів. При цьому, органи не встигають опрацьовувати ці звернення, як наслідок притягнення їхніх службовців до юридичної відповідальності. Наводили приклади зі служби в правоохоронних органах. В середньому за день кожен дільничний інспектор отримує 3-4 заяви,  крім цього їздить на виклики. Тому він не встигає належним чином надати відповіді на усі звернення у встановлені терміни. Також є проблема з тим, що громадяни не зголошуються бути понятими, свідчити про важливі факти. Майже завжди відмовляються надавати повідомлення про правопорушення в офіційному порядку, коли питання торкається їх самих, щоб бува це не зашкодило їхнім інтересам. Громадяни дають хабарі, шукають можливість вирішити своє питання через посередників, а не напряму звертаються до державних органів. Потім самі ж обурюються, що в державі корупція та хабарництво. Відтак це впливає на збільшення кількості випадків застосування інституту юридичної відповідальності. А цього могло б і не бути, якщо б громадяни самі діяли за законом.

Запитання: розкажіть про особливості застосування до службовців Вашого органу адміністративної відповідальності.

Мова йшла здебільшого про відомі випадки притягнення до дисциплінарної та кримінальної відповідальності. Про випадки адміністративної відповідальності нікому не було відомо, крім адміністративної відповідальності за корупційні діяння, використання якої віднедавна активізовано, в тому числі у  зв'язку із змінами законодавства, що регулює відповідальність за корупційні діяння.

Корупція серед службовців розвинулася досить активно з впровадженням тендерних закупівель, оскільки конкурси проводяться з порушенням законодавства, умови тендерів «заточені» під конкретного учасника конкурсу, досить часто такі питання вирішуються  з допомогою “телефону” між  «своїми».

Запитання: чи стикаються громадські організації із подібним у своїй практиці? Виходячи з їхнього досвіду, чи  у всіх випадках службовців притягували до відповідальності?  Якщо не у всіх, то чому?

Представники громадських організацій зауважували, що типовими в їхній практиці є випадки, коли на звернення до ОДВ або ОМС, вони отримували відповідь  про те, що буде здійснена перевірка (або вжито певних заходів), або була перевірка з конкретного питання, проте реально жодних дій не було здійснено. Головним  для громадськості  є отримання документів чи інформації,  або вирішення питання по суті, а не притягнення до відповідальності винуватого службовця. Тому вони не простежують,  чи у кожному випадку  причетного  до порушення прав службовця притягують до якогось виду юридичної відповідальності.

Запитання: як часто застосовується процедура відшкодування збитків, завданих громадянину в результаті неправомірних дій публічних службовців?

Ніхто з учасників не мав інформації про практику відшкодування збитків, завданих державними органами, органами місцевого самоврядування, посадовими особами цих органів, крім однієї особи. Вона зазначила, що їй відомо про незначну кількість таких випадків, однак дані справи ще не завершено, вони перебувають у процесі вирішення, тому повідомити щось конкретніше вона не може.

Запитання: як Ви вважаєте, застосування юридичної відповідальності до службовців Вашого органу сприяло б підвищенню ефективності їхньої роботи?

Так, але за нормальних умов для роботи службовців, зменшення кількості випадків, коли громадяни «зловживають» своїми правами, покращення рівня  освіти громадян. Вони повинні перед зверненням до державного органу розуміти зміст своїх прав, методи їх захисту та знати,  до якого суб’єкта слід у такому випадку звертатись.

Також потрібна зміна свідомості суспільства (щоб збільшилась чесна громадянська активність громадян, а не використовувались корупційні, кулуарні, кумівські методи досягнення певних цілей).

Запитання: що треба змінити для покращення ситуації?

Представники органів публічної адміністрації були одностайними, що найважливіше,  ­  змінювати для покращення ситуації у практиці юридичної відповідальності службовців  свідомість громадян. Зазвичай, один із учасників фокус-групового дослідження зауважив, що коли він перебував у відрядженні на сході України, то побачив, що громадяни набагато активніше використовують свої права, захищають їх. Якщо відбулося порушення, не так активно і масово дають хабарі, подяки, цінні подарунки чиновникам. А от на заході України, на його думку, близько 70 відсотків громадян зацікавлені у швидкому і простому вирішенні справи. Вони шукають «своїх службовців». Відтак людина, права якої порушено, не вчиняє жодних легітимних дій для відновлення порушеного права, або ж сама спонукає службовців до вчинення корупційних дій, отримання хабара  тощо.

Проблема в тому, що громадяни не скаржаться у відповідні інстанції і більшість з них бажають за гроші вирішити важливе для них питання, складну ситуацію. Або ж бояться скаржитися. Практично кожен стикався з такими проблемами. Громадяни говорять про це, але нічого не роблять. Відповідно це лише погіршує статистику, сприяє збільшенню кількості протиправних діянь службовців та притягненню їх до юридичної відповідальності.

Говорили також про те, що однією з причин корупції, а також фактором, що ускладнює притягнення до відповідальність службовців, є наявність між ними розвинутих, латентних та закритих для «чужих» осіб соціальних зв’язків (клановість, кумівство), що сприяє низькому рівню розкриття певних злочинів, зокрема, в сфері державних закупівель.

Отже, одна з найважливіших причин зазначених проблем -  наша свідомість, яку треба змінювати,   зокрема,  через такі заходи:

Поширювати правову освіту — починаючи з дитячих садочків, закінчуючи проведенням просвітницької роботи з особами пенсійного віку, права яких часто порушують;

Інформувати широку громадськість про практику притягнення до юридичної відповідальності службовців (наприклад, створювати спеціальні сайти, де висвітлювати таку інформацію. Показувати, що можна захистити свої порушені права, популяризувати такі випадки, методи і засоби захисту порушених прав, розповідати про загальносуспільну шкоду від корупційних дій.

Активізувати (через просвітницьку діяльність) процес офіційного звернення громадян у відповідні органи про конкретні правопорушення. Відтак, збільшиться кількість випадків притягнення до відповідальності службовців, що буде нести превентивний, попереджувальний характер для інших. Якщо людина звертається до правоохоронного органу зі скаргою на певний орган, посадову, службову особу, ­- і він (вона) притягується до відповідальності — впродовж наступних трьох місяців у цьому органі значно знижується корупціогенність (приклад – медико-соціальні експертні комісії, що встановлюють інвалідність), після чого службовці набагато добросовісніше виконують покладені на них обов'язки і менш схильні до вчинення правопорушень.

Вдосконалити саме законодавство, що подекуди містить колізійні, суперечливі норми. Його складно зрозуміти й застосовувати і просто належним чином виконувати правові норми, оскільки стан виконання законодавства ще не є задовільним (як громадянами, так і службовцями);

Вдосконалювати механізми контролю за органами державної влади та органами місцевого самоврядування та механізми притягнення до відповідальності відповідних посадовців.

При цьому було  відзначено, що за останні роки все ж таки зросла кількість та якість контролю за ОДВ та ОМС з боку громадськості та уповноважених державних органів. Також пролунала думка про те, що від поведінки і налаштування керівника кожного державного органу чи органу місцевого самоврядування залежить робота такого органу і ефективність роботи працівників. Це стосується й рівня корупції: якщо керівник налаштований працювати відповідно до закону, і показує це на практиці, непримиренний до випадків порушень законодавства, ­- то  його підлеглі  працюватимуть так само.

Звіт підготували: Оксана Ващук, Юлія Стасюк, Марія Дзюпин.